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    國家發展改革委負責同志出席國新辦舉行的國務院政策例行吹風會 介紹《生態保護補償條例》有關情況并答記者問

    國家發改委發布時間:2024-05-20 09:58:11

      5月17日下午,國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會,國家發展改革委黨組成員郭蘭峰、國家發展改革委地區振興司負責人王心同、司法部立法二局負責人胡慶美、財政部自然資源和生態環境司負責人邸東輝、國家統計局能源統計司司長胡漢舟介紹《生態保護補償條例》有關情況,并答記者問。

      國家發展改革委黨組成員 郭蘭峰:首先,感謝大家長期以來對生態保護補償工作的關心、支持。

      第一,全面貫徹落實習近平生態文明思想。大家都清楚,“生態興,則文明興”。生態環境是我們人類生存和發展的基礎,也是關系社會、經濟等方面的重大課題。我國地域遼闊,有960萬平方公里,生態系統復雜多樣,在國際上總體是偏弱的,生態承載力和環境容量都不太足,生態環境保護壓力較大。當前,生態文明建設正處在壓力疊加、負重前行的關鍵期。出臺這個《條例》,建立完善的生態系統保護長效投入制度體系,有利于讓生態保護主體吃下定心丸,全力保護青山綠水,也有利于提高各方面貫徹落實習近平生態文明思想的認識自覺和行動自覺。

      第二,以習近平法治思想推進生態文明建設。大家都知道,生態環境是一個準公共產品或者公共產品,必然會出現“搭便車”現象。想要解決這個問題,我們可以采取一些政策激勵的方式。比如誰來治理、就給誰錢,或者給一定的回報。當然,利用法治、條例來規范,讓大家必須承擔起這樣的社會責任,也是我們出臺這個《條例》很關鍵、很重要的一個考慮。同時,我們也想給社會一個預期,充分體現我們生態保護工作是持之以恒、久久為功的。不會生態環境好一點就放松,差一點就加力,要不斷地、持之以恒地、毫不放松地推進這項工作。

      第三,充分體現以人民為中心的發展思想。生態環境跟老百姓息息相關,生態產品是全人類的共同財富。進入新時代,我國的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,人民群眾對清潔的水、干凈的空氣等需求都十分迫切。但生態屏障區、生態脆弱區的地方財政,由于多種因素,相對較弱,沒有能力去投入。同時,在這些區域生活的農牧民受保護生態環境的限制,工作崗位單一,收入偏低。在這種情況下,單靠這一地區的政府和老百姓來投入,顯然不太夠。所以,《條例》以補償為紐帶、以激勵為手段,堅持生態富民、生態利民、生態為民,搭建起生態受益者和保護者之間的利益分享機制,讓當地老百姓保護生態有益可得,激發全社會呵護生態環境的內生動力,將保護生態環境轉化為全體人民的共同行動。

      下面,我簡要介紹《條例》的主要內容?!稐l例》一共6章33節。

      大家可以看到,《條例》分三個方面:一個是財政縱向,就是中央財政轉移支付;還有一個地區間橫向補償,也就是流域之間、區域之間的政府間補償;還有一個方面是市場機制補償。分這三篇,很清晰。

      第一章開篇明義,首次明確界定生態保護補償的概念。

      第二章是財政縱向補償,我們希望能夠用法規的形式穩定保護投入的基本盤,也是突出有為政府的作用。因為生態環境是公共產品,政府理所當然是公共產品或者公共服務的提供者。這項工作在我國是歷史最久的、涉及范圍最廣的、投入力度最較大的?!稐l例》用法律的形式,把這些投入固定下來,給社會一個穩定的預期。同時,也是對政府的一種約束,不是說想調就可以調的。另一方面,強化區域主體功能,將一些重點生態功能區、自然保護地納入補償范圍。大家知道,這個是可以得到中央財政支持的,從而推動形成優勢互補、分工合作、協同發展的區域格局。我在之前的新聞發布會上曾經講過,大家都知道青海的三江源是長江、黃河、瀾滄江,這些地方不太可能發展經濟,沒有經濟就沒有財稅,老百姓就富裕不起來。但如果不保護三江源這個地方的水,我們的大江大河就沒有干凈水源。怎么辦?就要采取補償制度,而不是讓它去發展經濟,破壞生態環境。

      第三章是地區間的橫向補償,重在加強區域治理聯動,織密織牢保護合作網絡。大江大河,還有很多湖泊,都是跨區域、跨流域的。應該講,在實踐工作中我們也充分感到跨流域治理是非常困難的,這也是一個世界性課題。這幾年,流域相關的地方政府都在積極實踐,探索出一個橫跨各重點流域、縱貫省市縣鄉村的全方位、多層次橫向補償機制。我們就想把這些好的經驗,用法律法規形式明確下來,上升為制度,在全國范圍內推廣。同時,我們在《條例》里面堅持問題導向,瞄準橫向補償存在的難點堵點問題,對癥下藥、靶向治療,聚焦補償協議簽訂、協議履行、糾紛解決等核心問題和關鍵環節進行規范。比如,兩個省之間簽了協議,到時候卻不履行,這是《條例》要解決的關鍵問題。

      第四章是市場機制補償,重在發揮市場主體活力,發揮有效市場功能。應該講,良好的生態環境是最公平的公共產品,需要全社會投入。各類企業、社會組織都是生態保護的重要力量,社會資金是政府投入的有益補充?!稐l例》遵循市場規律,明確提出了政府搭臺、社會參與、市場運作的補償路徑,通過推進資源環境權益交易,促進生態產業發展,建立市場化運作的生態保護補償基金等多元化方式,動員和匯聚各方面力量,實現生態產品需求和供給的精準對接,提高生態產品價值。這一章主要是市場化的東西,需要通過市場化的運作方式來實現。

      第五章是保障和監督管理制度,重在完善配套政策,為補償機制實施保駕護航。比如,我們建立生態保護補償統計體系。如果沒有統計,這個產品到底有多大量、它的價值在哪,價格怎么定,都可能出現問題,需要我們提供技術支撐。另外,還要構建綠色金融體系。我們知道,離開金融的經濟是不存在的,金融貫穿方方面面,生態環境保護也離不開綠色金融,還要建立統一的綠色產品標準、認證、標識體系,為補償機制市場化提供標準規范。同時,《條例》也明確了補償行為的違法情形和法律責任,為補償機制實施提供法治保障。

      第六章是規定了《條例》的施行時間。剛才我也介紹了,《條例》于今年6月1日起實施。

      答記者問

      央廣網記者:我國生態保護補償機制從20世紀初起步,經過多年的探索和實踐,此次出臺《條例》對于完善和健全生態保護機制有哪些作用和貢獻?

      國家發展改革委黨組成員 郭蘭峰:正如剛才您說的,生態保護補償工作已經走過了二十多個年頭,今天總算出臺了《生態保護補償條例》,這是一個突破性的進展,標志著我們過去的一些工作經驗、好的做法上升到法律法規層面,也就是說,生態保護補償機制這項工作已經進入了法治化的新階段。

      第一,有利于推動保護改善生態環境。多少年來,按照黨中央、國務院決策部署,相關部門密集出臺了一系列生態保護補償政策措施。這些政策都是引導性的,應該講起到了很多作用,但是效力沒有《條例》強。制定這個《條例》,就是要把這些制度穩定下來,你再不做就違法了,過去不做,頂多是工作層面的批評,很多地方工作量投入有多大,主要是看政策力度的大小。政策會隨著形勢的變化而變化,《條例》是比較穩定的,這能夠讓參與生態保護主體的預期穩定下來。

      第二,有利于推進區域之間合作。我們知道,區域間合作說起來容易、做起來很難。特別是在利益發生沖突和矛盾時,區域合作很難形成。雖然知道大家一起做的話效率會很高,但是由于各種原因,各自按照自己的方式去做,效率就低?!稐l例》探索形成了“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。我們也希望流域涉及到的地方政府由“行政區域自治”進入“協商合作共治”,也就是說大家在治理流域的時候,不要各自去治理這條河、這條湖,因為可能這里治理標準很高,那里的治理標準很低,合在一起,治理的效果還是沒有達到。還比如,如果我在上游,我這邊不治理,你那邊拼命治理,還是會出問題。出臺《條例》有利于提升各地區的主體功能,相當于在區域合作方面開了個頭,將來還會促進經濟、社會公共服務等其他方面的合作。

      第三,有利于推動生態保護主體的正向激勵?!稐l例》完善和健全對重點區域和保護主體的長效補償機制,堅持正向激勵為主,支持相關主體更好地履行維護生態安全和改善生態質量的義務。

      循大道、至萬里。制定好《生態保護補償工作條例》是一個頂層設計,但是要真正把它落實下來,還需要我們各個方面齊心協力。

      下一步,我們將把《條例》作為一個新的起點,會同有關部門全力以赴推動相關工作落實落地。

      新京報記者:生態保護補償是一項復雜的系統工程,涉及到各類不同主體、部門和區域,能否簡要介紹一下我國各領域生態保護補償的投入情況,《條例》的出臺將會帶來哪些新的變化?

      國家發展改革委振興司負責人 王心同:近年來,我國政府通過多種方式,加大對生態保護主體、生態保護重點地區的支持力度,補償資金規模是逐年增長的?!稐l例》的出臺,從立法層面進一步明確了中央和地方政府的投入責任,提出了引導社會主體參與的方式。

      在穩定中央財政投入方面,中央財政實施分類補償,是現階段生態保護補償最主要的資金來源。為了鞏固和拓展已有成果,《條例》在現有的分類補償方式基礎上,明確國家加大補償資金投入力度,逐步擴大補償實施范圍,合理提高補償標準,這將有利保障生態保護補償資金的持續投入,穩固生態保護政策體系的基本盤。這一基本盤就是讓生態保護主體吃下“定心丸”。

      在鼓勵地方政府加大投入方面,一些地方政府在實踐中結合當地實際做出了積極探索,形成了生態保護補償的重要補充?!稐l例》一方面明確了有關地方人民政府可以結合本地區實際,建立分類補償機制,加大生態保護投入力度。另一方面也為不同地區之間開展橫向生態保護補償提供法律依據,有利于形成各級政府共同投入、流域上下游共抓保護的格局。這就是說,剛才郭蘭峰同志說了,解決這一世界性難題。

      在調動社會主體參與積極性方面,《條例》提出了社會主體參與生態保護補償的多種方式,其中既包括建立健全碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易機制,推動交易市場建設,也包括發展生態產業,建立可持續的發展惠益分享機制,還包括建立生態保護補償基金,實行市場化運作等。這充分體現《條例》是對生態保護者利益的保障,能夠更好激勵人們履行生態保護職責,讓社會主體從守護綠水青山中得到實惠,推動生態文明建設走向新的更高水平。就是說,有效動員社會各方面的力量參與生態保護。

      中央廣播電視總臺央視記者:生態保護補償涉及范圍廣、領域多。請問,如何統籌各方面力量推動相關工作?

      國家發展改革委黨組成員 郭蘭峰:這個我來回答。正如您所說的,生態保護補償工作涉及部門多、省市多、利益主體多,這項工作很復雜。如果不做好統籌工作,生態保護補償會很難落實下去。2016年,我們成立了生態保護補償工作部際聯席會議制度,這是經國務院同意設立的,由發改委和財政部牽頭。很多涉及部門間、省市間的利益,雙方達不成一致的時候,都可以通過部際聯席會議來協調解決。當然,這個部際聯席會議制度一定要務實管用,真正解決這些跨區域、跨部門的問題,這項工作從2016年起持續開展?!稐l例》出臺后,我們要更加發揮好部際聯席會議制度作用,使各部門、各地區反映的問題能夠在更高層面上協調解決。同時,我們也會主動通過調查,研究如何更好地解決涉及不同部門、不同省市間的這些問題。

      同時,在補償工作過程中,大家一看到補償,就會聯想到給多少錢的問題,實際上有些時候補償的范圍可能更廣。舉一個例子,如生態環境的受益方,也不一定非要拿多少錢給它,我們可以在一定范圍建一個產業園,發展一些低碳的、低排放的、污染小的綠色產業。通過大家一塊兒共建這些產業,使保護生態的地方有財政稅收,老百姓有就業能夠拿到工資,這不是皆大歡喜么。所以說,不一定完全是我們每年給你們轉移支付多少錢。這個方法雖然比較直接,但有很多時候,生態產品價值很大,很難真正能把它的價值轉化為價格。比如說,這一噸水是有市場價格,你按照一噸水的市場價格去補償,可能就有問題;像空氣,它是流動的,我這個地區為整個區域的空氣質量改善作出了貢獻,到底應該補償多少?很難界定。與其這樣,我們不如通過產業發展實現共同富裕。下一步,我們要在這方面多下點功夫。我相信,只要保護生態的人、保護生態的單位或者企業、保護生態的區域能夠獲利,他就會有積極性,否則我這么窮,沒有發展起來,我就沒有這個動力。所以,這些工作更多的是要綜合、要統籌,要多在這方面下功夫,否則還是落實不下去。

      浙江日報潮新聞記者:《條例》將于6月1日起正式施行。請問,接下來在落實《條例》方面將有哪些具體舉措?

      國家發展改革委黨組成員 郭蘭峰:應該講,《條例》出臺不是終點,而是一個起點,對我們接下來的工作要求更嚴、更高。當然,我們也深知這項工作推進起來的難度很大,因為涉及各方利益,但是我們有信心做好《條例》的落實工作。

      第一,投入要繼續加大。因為我們目前所處的生態環境狀況總體較為脆弱、發展仍不平衡。對于一些存量的投入,我們要根據補償工作實際和考核情況,適時、適度提高補助標準,激勵地方用好補償政策,提高補償資金使用效益。建立這樣一種正向激勵機制,如果財政資金用得好,再適當提高。在增量上還要增加。剛才財政部的同志也介紹了,對一些生態功能重要區域的支持力度還要加大。我們在調研過程中發現,多少年積累下來的生態環境問題,有的是自然造成的,有的可能是發展過程中忽視了。當然這些問題不是一下子就能解決的。我們在實踐中要加快速度,也要加大投入,特別是目前建立以國家公園為主體的自然保護地體系補償機制還要加大投入。

      第二,落實機制。大家看到,《條例》里有很多規定,但真正落實下去,還需要進一步細化,還要在實踐中不斷創新。比如一些重大問題,《條例》可能只指出了一個方向,在工作中要研究提出解決問題的具體辦法。同時,我們也要建立一個上下聯動、左右協同的應用機制。比如說,長江涉及到11個省,黃河涉及到9個省,共同推進工作很難,需要建立一種機制,讓大家能夠坐在一起商量,怎么一起去保護。當然,一級支流、二級支流也存在類似的問題,如果一級支流、二級支流沒有得到有效保護,長江、黃河干流的生態環境質量也很難得到保障。我們實際要做更多的工作,推動大家簽訂一些協議,找出一些突破口,推動工作往前開展。

      第三,創新補償模式。剛才我已經說了,改變資金補償的單一模式,根據每個地方的不同訴求和經濟社會發展中面臨的關鍵問題,通過對口協作、對口支援、產業轉移、人才培訓、共建產業園等多種方式,來幫助他們獲得最大的收益。收益大小,有時候不是用錢來衡量的,也不能通過簡單地給錢給物方式來實現。我們利用生態補償機制,使區域之間的發展更加協調,共同推進綠色發展轉型升級。同時,也可以在工作中研究市場化運作的生態保護基金,讓社會上很多有識之士能夠在生態保護上作些貢獻。當然,我們希望財政可以增加點杠桿效應和乘數效應,把全社會的力量結合在一起,更好地促進生態環境的改善。

      中國新聞社記者:據了解,其他國家也開展了如濕地銀行等生態保護補償領域的實踐探索。同國際相比,我國的生態保護補償有什么樣的特點?

      國家發展改革委振興司負責人 王心同:在我們長期的生態環境保護建設過程中,在我們《條例》的起草過程中,對國際上的情況進行了認真研究。從國際上看,多個國家在森林、濕地、流域等特定領域開展了各具特色的實踐探索,有很多有益的經驗,目前國際上開展的生態保護補償都是小尺度的,內容較為單一,主體比較明確,大多屬于一事一議,生態保護補償綜合性立法工作是沒有先例的??偟目磥?,我國生態保護補償主要有以下特點:

      從補償原則上講,我們是堅持量力而行,符合國情,牢牢把握社會主義初級階段這個基本的國情,牢牢立足社會主義初級階段這個最大實際,對生態保護補償有序實施提出科學合理的安排,既不落后于時代,也不脫離實際、超越階段。我們總結《條例》有鮮明的中國特色和時代特征。

      從補償主體上看,我們堅持政府主導、社會參與。明確中央和地方各級政府在生態保護補償機制建設、資金投入和市場培育等方面的責任,同時注重引導個人、企業等社會主體積極參與生態保護補償,有效發揮市場機制的作用。

      從補償方式上講,我們堅持統籌協同、合力推進,著眼于生態系統各自的特點,著眼于不同區域的生態特色,搭建了以財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償為主要框架的生態保護補償制度體系,做好各類型、各層級補償政策的有機銜接,提高整體效益。


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